从旧金山条约体系看台湾问题

中美关系

  

正正70年前,由美国和英国牵头召开的旧金山对日和平磋商大会通过了史称《对日和平条约》(简称旧金山条约),并获得总共46个国家签署通过。

一年后,旧金山条约生效,美国、英国、菲律宾、法国、越南和澳洲等国结束了对日战争状态,日本也重新获得主权和加入联合国,同时该条约对东亚和东南亚地区的领土做出了单方面的规定。

虽然该条约获得了美英法的背书,但却无法获得在抗日战争中最大受害国中国的参与和签署,且前苏联虽参与和会磋商却最后决定不签署之。当年,中苏强调他俩不受到旧金山条约的约束,且反对该条约对特定议题做出单方面规定。

领土问题

在没有中苏的认同下,该条约让日本承认朝鲜独立和放弃对台湾、千岛群岛和库页岛、日占太平洋诸岛、西沙群岛和南沙群岛的主权,但没有规定放弃领土主权之后的新主人是谁。

由此产生了台湾、千岛群岛和库页岛,乃至西沙群岛和南沙群岛主权未定论,成为美国对东亚和东南亚的政策基调。由此延伸出来的争议,成为了我们今天所熟悉的台湾问题、西南沙群岛主权争议。

特别是台湾问题在近期内更为尖锐化。针对台湾的主权,其实美国承认在旧金山条约下,台湾是中国的领土,即使该条约没有阐明之。

这可从美国参议院出版的官方地图看到,台湾和澎湖列岛在旧金山条约下被划入中国领土。

图:美国国家档案局网站

既然美国在官方地图认同台湾和澎湖列岛属于中国领土,那为何华盛顿不承认台湾属于目前代表中国的中华人民共和国?

答案是出于反共的考量,华盛顿将中共执政的中国大陆或中华人民共和国与完整的中国区分对待。

美国认为中华人民共和国的统治范围不涵盖台湾和澎湖列岛,因为该地区有一个与中华人民共和国没有任何隶属关系的执政实体,即1979年美国《台湾关系法》称呼的“台湾当局”(governing authorities on Taiwan)。同时,美国透过《台湾关系法》维持台湾当局的防卫能力,使之成为反共的桥头堡。

旧金山条约对台湾主权的模糊定义,包括该条约未定西沙和南沙群岛的主权归属,使美国有机可趁在行政操作上除了维持两岸分治的局面,也借着西沙和南沙群岛的主权争议,深层地介入东亚和东南亚安全事务。

这是美国的看法。若从现实主义角度来看,台湾在法律上属于中国领土之一,但目前因国共内战的延伸,导致了在内战获得胜利的中共执政了中国大陆,并获得绝大多数国家承认代表了中国,而败退到台湾的国民党,则在台湾岛延续中国民国的统治,进而形成了今日两岸分治的局面。

旧金山体系

条约若没有执行能力,其也将成为废纸一张,美国深谙此真理。

为此,美国先与菲律宾于1951年8月签订《共同防御条约》、于9月与澳洲和纽西兰签订《澳纽美安全条约》、于9月与日本签订《安全保障条约》、于1953年10月与韩国签订《共同防御条约》,再于1954年12月与台湾当局签订《共同防御条约》。

接着,在美国主导下,于1955年效仿北约再与泰国、菲律宾、英国、澳洲、法国、纽西兰和巴基斯坦签订《东南亚条约》,成立东南亚条约组织。(1977年,东南亚条约组织解散)

这些双边和多边集体安全同盟关系,构筑了涵盖东北亚、东南亚和太平洋的反共集体军事同盟体系,而核心是确保旧金山条约获得维持及执行。

所谓的集体安全同盟关系,是一旦缔约一方受到攻击,其他缔约国家就必须启动军事协防,以盟军的方式参加战争。这包括了最近刚成立的澳洲、英国和美国联盟(AUKUS),此是美国欲加强旧金山体系的最新努力之一。

旧金山条约,再配以地理涵盖范围广阔和涉及多国的军事同盟体系,形成了旧金山体系。该体系成为了当今大家熟悉的东亚和东南亚国际秩序和结构,而美国是该体系的最终仲裁者。

权力变动

旧金山体系成立后,美强中弱,是该结构的最大特征,而此结构延续了数十年。任何想要改变旧金山体系的力量,都会受到该体系的军事同盟的威慑和遏制。

然而,中国在21世纪的强力崛起,改变了权力结构。由美强中弱,逐渐变成美中不相伯仲。权力变化将产生动态,越大的变化所产生的权力动量将会越强,反之亦然。

中国并不是旧金山体系的一部分,甚至他是该体系所针对的对象。当中美权力差异动态所产生的权力动量大到一个程度,就可能会冲撞和危及旧金山条约体系的稳定性,而这是美国所不愿看到的。

然而,如果旧金山条约体系无法适应新的区域权力结构,即中国的快速崛起,其创造者就必须向盟友证明维持其继续存在的合法性及合理性。

在此脉络下,台湾问题成为了该体系面对的首个考验。一方面,北京政府渴望收服台湾,终结国共内战留下的历史遗产,另一方面北京若取下了台湾,对美国而言,就意味着放弃对台湾当局的承诺,进而动摇盟友对旧金山体系的信心,届时该体系距离分崩离析也就不远了。

在美国看来,旧金山体系若解体,将造成欧亚大陆东翼的安全真空,形成巨大的地缘政治灾难,动摇“美国治下的全球和平“(Pax Americana)。与此同时,没有了旧金山体系的加持,美国就无法借着台湾问题、西沙和南沙主权争议,以仲裁者身份干预本区域的局势。所以,美国捍卫其对台湾的承诺,是捍卫旧金山体系的反应。

可以这么说,旧金山体系制造了台湾问题,而台湾问题带来了中美矛盾。从这个宏观角度看台湾问题,就可以理解最近中美台矛盾尖锐化的问题。

结语

中美博弈构成了现实主义强调的国际结构。以华尔兹国际政治术语来说,结构的意思是这个建筑是如此稳固和强大,导致任何其他输入均无法影响输出。

中美之间的权力差异仍在演变中,其结果将深刻地影响台湾问题发展。这不是说台湾当局在此矛盾下毫不重要,而是说相比于中美的权力实力,台湾当局能发挥的作用非常有限。

未来台湾问题的演变将取决于旧金山体系的去留,也取决于中美博弈的结果,而不是相反。

声明:本文乃作者观点,不代表本网站立场。

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